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把握财政发展大势深化部门预算改革——关于宜昌市夷陵区2015年部门预算工作的思考

发布日期:2014-11-12 浏览量: 作者:区人大 [ ]


  预算是公共财政的核心内容,是治国理政之利器。现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志。预算安排直接体现着政府的政策意图,关系到千家万户的民生福祉。面对经济新常态、改革新精神、发展新变化、上级新要求,如何科学编制好2015年度县级部门预算,笔者拟结合宜昌市夷陵区实际,谈点粗浅认识。

一、深刻领会,准确把握预算管理改革新动向新要求

  (一)预算法完成20年来首次大修

  预算是公共财政的基石。改革完善预算管理,建立与实现现代化相适应的现代财政制度,是财税体制改革的“重头戏”,也是政府自我革命的重要举措。

  20148月31日,酝酿十年,跨越三届人大,历经四审,素有“经济宪法”之称的预算法终于完成首次大修。预算法的首次大修历时十年,过程曲折,凸显改革的复杂与艰难。其根源在于一系列改革难题,如预算公开、地方债、转移支付制度改革、预算管理和监管等最初在改革方向上难达成共识。如今,随着时间的推进,越来越多的改革共识补充入预算法,新预算法也必将成为倒逼财税改革提速的重要制度保障。

  与现行法相比,修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权,以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都有明显进步,突显未来全面规范、透明预算、提高效率的预算制度改革方向。

  法律明确,立法是为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度。

  法律更加详细地规范了预算编制和调整,对未按规定编制、调整预算等行为,引入“追究行政责任”的惩戒规定。法律明确,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。

  法律就发行地方政府债券问题作出修改,对地方政府举借债务的规模、债务偿还、资金使用等进行明确规定。

  专家认为,预算法是财税领域的“龙头法”,修改的新法无疑将引领新一轮财税体制改革开启大幕。

  (二)部门预算工作面临的新要求

  当前预算管理已成为改革的重点和社会各界关注的热点,2015年预算管理工作面临许多新情况、新要求。一是预算公开的要求,除少数涉密部门及涉密事项外,所有使用财政资金的部门都要公开部门预决算和“三公”经费预决算。二是监督管理的要求,预算编制、预算执行以及专项资金使用绩效的监督检查力度大大加强。三是厉行节约的要求,“八项规定”要求严格资金管理,控制财政供养人员只减不增。四是跟踪问效的要求,“花钱必问效,问效必问责”,所有财政资金以及预算部门都要纳入绩效管理范围。五是廉政建设的要求,政府所有收支纳入预算管理,加强预算审核,严格预算调整,防止超预算支出。六是深化改革的要求,实施全面规范、公开透明的预算管理制度,积极推进深化财税体制改革。

  二、客观分析,准确研判夷陵区财政预算运行情况和存在的难点和不足

  (一)财政运行特点和面临的困难

  1、经济迈向新常态,改革成为主旋律。一是我国经济正处于“三期叠加”的阶段,步入增长速度、结构调整、宏观政策的“新常态”,其主要特征为中高速、优结构、新动力、多挑战。同时,中国为转型升级所推动的改革新路正在逐渐成型,“不唯GDP论英雄”的新型国家治理体系的思路形成各方共识。当前中国经济运行保持在合理区间,19月就业情况良好,但同时也面临增速放缓的压力。虽然一些影响经济平稳运行的矛盾和问题依然突出,经济下行压力依然较大,但我国政府的宏观经济政策将继续着眼于综合性目标,特别是保持就业增长和物价稳定,强调“定向”调控,保持政策定力,不会因为单个经济指标的变化而做大的政策调整,经济工作重点将是全面深化改革,推改革、调结构、促转型优先于刺激增长措施。二是就夷陵区而言,当前正处在深化改革和转型发展的关键期,“稳增长、调结构、促改革、惠民生”成为全区共识。9月下旬召开的区委四届四次全会就“准确把握当前形势,加快转变经济发展方式;推进绿色发展,加快生态夷陵建设;落实党风廉政建设‘两个责任’,构建良好的政治生态”进行了全面安排部署。

  2、财政收入平稳增长,持续增收困难。一是收入总量平稳增长。元至9月,全区完成财政总收入32.77亿元,占年度预算的66.1%,同比增长6.6%。地方公共财政预算收入完成21.43亿元,占年度预算的67.1%,同比增长18.2%二是税收收入增速减慢。受产业转型升级、结构性减税政策等影响,我区磷矿、酒等重点产业税收收入增长持续放缓,部分重点税源减收,财政收入增长呈放缓态势。元至9月,地方税收收入完成14.37亿元,占年度预算的67.1,同比增长6.6%三是收入质量持续下降。税收收入占地方公共财政预算收入比重在70%以下,9月份下滑为67.1%;土地类税收占地方税收收入的比重达40%左右;国税总收入以及增值税、营业税、企业所得税三大主体税种同比负增长;少数乡镇收入低于序时进度,个别乡镇收入负增长。

  3、重点支出有效保障,收支矛盾比较突出。一是财政支出结构优化。元至9月,全区完成地方公共财政预算支出35.23亿元,占年度预算的88.5%,同比增长27.7%。其中民生类支出22.93亿元,占地方公共财政支出总额的65%。二是可用财力增长有限,向上争取资金、社会融资的难度进一步加大。三是法定性、政策性和民生性支出高位增长,支持经济转型升级、推进城乡统筹发展、保障重点项目建设、偿还到期政府债务,需要财政真金白银保障。四是财政垫付和外借资金量大,国库存款余额低于基本保障线,国库资金调度困难。财政支出需求的与日俱增与财政保障能力的有限性矛盾越来越突出。

  (二)部门预算执行管理中存在的不足

  1、预算编制的体制机制不完善。一是预算编制缺乏前瞻性。由于没有滚动编制中长期预算,预算按年度编制,导致年度预算缺乏一定的前瞻性,不能反映预算收支发展趋势。二是预算编制缺乏科学性。一些部门编制项目预算时,未经过科学合理的论证,“重总额、轻细项”,虚报项目预算,更有甚者“先报预算、后找项目”,出现“钱等项目”的尴尬局面。有的单位将工期较长的项目所需全程资金在下年度预算中一次性全额申报,有的对项目所需资金测算不够严谨、全面,有的遗漏申报部分项目预算。三是项目库建设有待完善。部分项目未经充分论证就列入项目库;部门项目整合力度不够,项目库管理缺乏稳定性和连续性;部门项目库和财政项目库衔接不够紧密;项目预算编制尚未实现真正意义上的滚动编制。

  2、预算执行管理不够规范。一是政府性收入管理存在误区。有的单位认为执收执罚收入是单位的自有资金,执行“收支两条线”不彻底,非税收入收、缴、用、管不到位,存在瞒报、违规减免、截留、坐支、挪用等违规现象。即使全额上缴政府,也要想尽办法要回去,或者讨价还价,对政府全口径收入纳入预算管理认识不够。二是预算约束有待加强。预算一经人大批准,应该严格执行,但从执行情况来看,预算追加和调整仍然频繁。有的是预算执行中政策和实际情况发生了变化;有的则是对部门预算主体地位认识不足,对预算编制重视不够,将部门事业发展计划与预算编制紧密结合不够,对收支形势预测估计不足,编制质量不高;有的则是办一件事要一笔钱,预算报告从年头打到年尾;有的单位财务开支大手大脚、铺张浪费,一次性大量购买白酒、茶叶,个别单位还列支香烟、鞭炮、贺卡支出。三是管理绩效有待提升。政府采购覆盖面还不够广,采购预算的编报不够规范,采购效率有待提高;政府投资评审事前介入不深,事中、事后的追踪把关不够,评审质量有待提高;绩效评价效能还远未达到预期效果,财政资金使用效率仍有较大的提升空间;财政监督检查和审计发现问题后惩处力度不够,不足以引起相关方面的重视,导致同一问题年年出现。

  3、预算和决算的衔接不足。预算是财政管理的龙头,决算是预算执行的最终结果,两者相互反映、相互促进。但是目前决算的功能没有充分发挥,部门预算与部门决算报表体系未形成有效衔接,决算数据真实性、准确性、完整性有待提高,部门决算信息化水平不能满足决算管理的需要,决算数据分析利用水平还比较低,部门决算制度建设还需要进一步加强。

  三、精心谋划,全面深化夷陵区2015年部门预算改革

  财政管理体制的核心是预算管理体制,其中预算编制是整个政府预算体制最基本、最关键的环节。部门预算的一收一支都反映着政府的施政方针,一举一动都关系着群众的切身利益。能否科学编制好2015年度部门预算,将折射出我区群众路线教育实践活动成果。

  108日,国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》,要求改进预算管理和控制,建立跨年度预算平衡机制,着力构建规范的现代预算制度,涉及预算编制、执行、公开和监督等各个方面,打响了新一轮财税改革“当头炮”。

  2015年部门预算编制工作面临着经济发展已经转入“新常态”、财政收入进入中速增长期这一新形势,我们要紧紧围绕“抓统筹、控一般、调结构、促改革、严约束、强绩效”的主线,重点做好以下工作。

  (一)加强收入预算管理。一是全面清理规范各类行政事业性收费和政府性基金项目,严格按照新实施的收费和基金项目目录及标准,测算、组织收入并确保足额缴入国库。二是严格按照区财政下达的财政拨款控制指标预计数如实编列财政拨款收入预算,不得自行调整相关科目和金额,确需调整的须报区财政批准。对上级提前下达和区级财政在年初预算中安排,由区直部门使用和实施的专项资金,应在2015年115日前落实到具体项目并如实列入部门预算。三是加强事业收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、上级补助收入和其他收入管理,根据上年收入情况和本年度市场、政策等变化因素进行合理预计,着力提高收入预算的准确性,防止收入预决算差异过大。
  
(二)规范支出预算管理。一是优先保障人员经费。对基本工资、离退休费(生活补贴)、津贴补贴等要确保足额安排,不留缺口;事业单位绩效工资在批准的总量内安排,不得低于基本标准线。二是从严从紧编制日常公用经费预算。坚持厉行勤俭节约,努力降低行政成本,严格控制“三公”经费等一般性支出,从紧编制会议费和培训费预算,不得搞大型维修项目、不得购置公务用车。三是规范项目支出预算编制。项目支出要围绕全区全域规划、城乡统筹发展和生态夷陵建设的相关内容,按照轻重缓急和财力状况统筹安排,除待定项目外,必须全部分解落实到具体预算单位和使用用途,并做到项目名称简明规范,金额准确合理。对支出结构不合理、使用效率不高的项目要进行精简,对零星分散、性质相近的项目要进行整合。严格界定基本支出和项目支出范围,将属于日常公用支出的项目经费一律调整编列到基本支出。项目支出由部门先申报,经过相关部门组织评审后纳入预算,不再实行先下达切块额度,再安排项目。
  
(三)强化结转结余资金管理。一是严格执行财政部〔财预〔2013〕372〕文件规定,进一步加强结转结余资金管理,对部门结转资金(含上级专项转移支付结转资金)两年及以上仍未使用完毕的,一律视同结余资金,收回区级财政统筹管理。二是采取加快支出预算执行进度等措施,减少结转和消化结余资金,对常年累计结转结余资金规模较大的部门,区财政将根据实际情况,适当压缩部门财政拨款预算总额。三是部门和单位要准确预计截止2014年底的结转和结余资金,并编入年初部门预算,统筹用于各项支出。
  
(四)严格预算执行管理。一是抓好收入预算执行,依法合规组织各项收入,确保收入预算任务完成,并分类缴入国库或财政专户,严禁截留、挪用、坐支。对无预算、超预算收入,未经预算调整程序,一律不得安排支出。二是强化预算执行约束,严格执行经区人大审议批准的部门预算,减少预算调整事项,除政策性因素外,部门收支预算原则上不作调整,涉及“三公”经费预算调整事项,须报区政府批准。规范预算追加事项,对中央和省级执行中追加给区直单位的经费,在办理经费追加文件时必须明确到具体的支出经济分类科目,涉及政府采购事项的同时追加政府采购预算。三是加快预算支出进度,严格落实财政部和省财政关于指标分配下达的时限要求,加快财政资金分解下达和拨付进度,基本支出按年度均衡性原则支付,项目支出按实施进度和合同约定支付。对预算执行不力的部门和单位,区财政局将通过督办、约谈等方式,加大问责力度。
  (五)稳步推进预算绩效管理。一是各部门和单位要按照《关于开展2015年度区级预算绩效目标管理工作的通知》要求,认真做好预算绩效目标管理各项工作。二是对纳入绩效目标管理的区直部门50万元以上的项目,须经区财政局评审后,方可列入年初部门预算。三是强化绩效评价结果在部门预算安排中的应用,实现绩效评价与部门预算的有机结合,切实提高财政资金使用效益。
  
(六)加强政府购买服务和政府采购预算管理。一是根据《区人民政府办公室关于政府向社会力量购买服务的实施意见》要求,认真梳理本单位的管理和服务事项,改进提供公共服务方式,凡属事务性管理服务,原则上都要向社会购买。二是按照《财政部关于政府购买服务有关预算管理工作的通知》规定,政府购买服务所需资金从既有预算中统筹安排。做好部门预算、政府购买服务预算和政府采购预算编制衔接工作,所有政府购买服务项目、内容和资金安排要在部门预算中明确反映。三是加强政府采购预算管理,各项支出涉及政府采购事项的必须编制政府采购预算。预算执行中,除中央、省和区财政追加专项资金及其他政策性因素急需增加采购外,原则上不得调整采购预算。部门和单位未按要求编报政府采购预算的,不得组织政府采购活动,财政部门不予支付资金。
  
(七)加快推进预决算信息公开。一是统一公开时间。严格按照中央和我区深入推进预算公开的要求,在区财政批复部门预算后20个工作日内,集中时间将部门预算(涉密部门除外)和“三公”经费预算向社会公开,力争一天内公开完毕。按照“决算比照预算”的原则,区直部门要做好决算公开工作。二是细化公开内容。除涉密内容外,部门预算公开到支出功能分类的项级科目,并逐步公开到基本支出和项目支出。三是明确主体责任。主管部门要切实担负起预算公开主体责任,健全信息披露制度,完善门户网站,保持预算信息长期公开状态,并按照政府信息公开的有关要求,积极做好答复和解释说明工作。

(联系人:宜昌市夷陵区财政局段万兵0717-7822320





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